张　豪

        改革开放以来，大批农村剩余劳动力离开农村流入城市和经济比较发达的地区，形成了一股强大的北上南下的流动人口潮。目前，我国的流动人口已达1亿多，全国每天约有7000万农民在城乡之间流动，他们为城市经济的发展做出了巨大的贡献的同时，也对城市的社会治安带来了很大压力。可以这样说，流动人口犯罪已经构成了对城市尤其是沿海经济发达地区社会治安的主要威胁，据统计，北京外来人口犯罪占46%，上海占70%—80%，广州为69%，深圳达97%，而我区2003—2005年8月，外来人口犯罪占73%.因此，如何抑制外来人口犯罪，已成为南海区维护社会治安和社会稳定与发展的重要课题。

        一、 南海区外来人口犯罪的特点

        （一） 外来人口犯罪的现状
据公安机关2002年底统计，我区共有人口2059193人，其中外来人口有946665人，占总人口数的46％，而2003 -2005年8月，公安机关共移送审查起诉犯罪分子8332人，其中，外来人员有6055人，占总犯罪人数的73%。并且，外来人员犯罪的人数在逐年递增，2005年前8个月的外来人口犯罪数已达到2004年全年的五分之四，外来人口犯罪呈持续上升趋势。

        （二） 外来人口犯罪的特点
统计资料显示，2003年—2005年8月南海区外来人口犯罪呈现以下特点：
1、从犯罪类型来看，高度集中于侵财型、侵犯人身性犯罪（见附一）。
（1）、2003年—2005年8月，犯侵财型犯罪的外来人员共有4120人，占外来犯罪人员的68％；其中，尤以盗窃、抢劫为重，犯盗窃、抢劫的外来人员，分别占到侵财型外来犯罪人员的41.6％、39.3％，而犯抢夺罪的外来人员占侵财型外来犯罪人员的15.6％。
（2）、2003年—2005年8月，犯侵犯人身权利型犯罪的外来人员共有1188人，占外来犯罪人员的19.6％，其中犯故意伤害罪的就占该类犯罪的75.5％。
2、从犯罪主体来看，主要集中于18-30岁的年青男性。2003年—2005年8月，外来女性犯罪的有183人，只占外来人口犯罪的3％，大量的犯罪行为均是男性所为，且以18-30岁的男子居多，共有4464人，占外来犯罪的73.7％，未成年的有372人，占6.1％。
3、从犯罪主体来看，主要集中于低学历犯罪。外来人口犯罪中，具有初中和小学学历的有5528人，占外来人口犯罪总人数的91.3％，具有大学（专）学历犯罪的有39人，主要集中于职务侵占等侵财型犯罪。此次统计，并未发现具有大学以上学历的人有犯罪记录。
4、从外来犯罪人员的分布来看，主要集中于广西（1853人）、四川（含重庆，1185人）、湖南（1115人）、贵州（528人）等省市，已占到外来人口犯罪的77.3%。
5、从身份上看，主要是进城农民犯罪。犯罪的外来农民共有5313人，占外来人口犯罪总数的87.7％；无业人员为437人，占7.2％；工人为120人，仅占外来人口的2.0％。
6、共同犯罪数量上升，呈现从单人作案向团伙作案转化的趋势。外来人口犯罪中，参与共同犯罪的有2918人，已占到外来人口犯罪数的48.2％，并且，参与共同犯罪的外来人员的人数逐年递增，2004年为1070人，今年1-8月，抓获的共同犯罪分子已达944人。其中，侵财型2220人，占外来人口共同犯罪数的76.1％，侵人身型412人，占外来人口共同犯罪数的14.1％。共同犯罪比较突出的是盗窃、抢劫、抢夺、故意伤害四种犯罪，参与共同盗窃的有934人，抢劫是1050人，抢夺有172人，故意伤害292人，毒品86人。其次，结伙犯罪的犯罪人数逐年增加，呈现出团伙人员人数由小规模（2-3人）向多人发展的趋势，4人以上的犯罪团伙增幅较快，2005年前8个月公安机关捣毁的5人以上犯罪团伙数已超过2004年全年的数字。

        二、 南海区外来人口犯罪的原因
南海区外来人口犯罪率一直居高不下，是在多种因素共同作用下造成的。通过对南海区数千名外来人口犯罪嫌疑人进行调查分析，我们发现，应重点从客观原因、主观原因以及社会原因这三方面来把握外来人口犯罪的成因：

        （一）、主观原因（犯罪人自身原因）
1、自身素质、能力低.南海区外来人口多来自农村，文化水平较低，以初中和小学文化居多，他们缺乏应有的法律常识，甚至根本不懂法。如有的外来打工者在发生劳务或债务纠纷后，采取绑架、盗窃、抢劫等手段索取自认为应得的劳动报酬或债务，认为合情合理。另一方面是外来人口因为文化水平不高，大部份人仅具有初中学历，在学校教育中并未学到任何基本技能，他们的学历教育和生存技能与人才济济的现代都市需求差距很大，挣钱很不容易，只能靠干体力活挣钱养活自己，还经常面临失业的尴尬,致使一些人经常就业受挫，生活难以得到保障，促使其走上了犯罪道路
2、 心态不健康:外来人口一般具有强烈的挣钱欲望、过度的防卫心理和无度的侥幸放纵心理。我区外来人口大多来自穷乡僻壤，他们出于养家糊口的目的，义无反顾的到繁华的大都市打工挣钱，有着很强的暴富欲望，但繁华都市往往青睐高学历和好技能，因此文化水平低又缺乏基本技能和生活经验的人在南海挣钱很不容易，许多来自经济滞后地区的外来人员面对富裕的生活和自己的现有处境，产生巨大的心理反差，造成心态上的不平衡。同时，动荡不安的流动生活使他们的情感长期处在紧张、烦燥和愤怒之中，一旦他们的“淘金”目的不能达到时，就容易在城市中容易产生畸形心理，在这种状况下，一旦外界环境对其有不良刺激，极易诱发犯罪。这也是侵财型犯罪出现的突出心理根源。
到我区的外来人员还有着极强的防卫心理。防卫心理过强，容易放大自己的遭遇并采取偏激做法。外来人口，文化素质一般不高，在南海往往人生地不熟，容易上当受骗，陌生和不安全就自然会产生不信任心理和防卫心理，受到侵害后，感到势单力薄、投诉无门，又缺乏必要的法律知识，不懂得寻求政府机关的公力救济，一旦与人发生纠纷或摩擦，遇到有理说不清的情况，便难以承受，往往使用暴力进行抗拒或报复，采取民间“自行了断”的方式解决问题。
　　外来人口还具有无度的侥幸放纵心理，这是外来人口犯罪率趋升的心理机制上的原因。外来人口大多远离家乡和亲友，脱离了家庭的束缚，摆脱了周围邻居的监管，又难以从政府得到关怀，在繁华的都市易产生侥幸放纵心理，顾及社会舆论的心理负担较小，行为往往不计后果，走上犯罪道路。

        （二）、客观原因（外部原因）。
1、政府机关对外来人口的态度还停留于管理和防范上，对外来人口的保障措施较少。如在公安部的《暂住证申领办法》中，暂住人口除具有“合法权益受法律保护”的原则性权利和“暂住证不受非法扣押”的具体权利以外，不具有其他任何权利，全部条款全是暂住人员需要恪守的义务和承担的责任，其他的行政法规和地方性法规的规定也大致如此。立法的导向性作用，导致各地政府在对待外来人口的态度上，秉承了法律、法规中的“管理”、“防范”的理念，将外来人口作为对立面，首先在心理上对外来人口造成了受挫感，并且对自身生活就无法保障的外来人口要其履行大量的义务，容易造成外来人口的逆反心理，和不被认同感，将自己同政府对立起来，摆脱政府的监管。其次，由于本地民众对外来人口对外来人口的歧视，使得外来人口难以融入城市社会，无法实现由农民身份向市民身份、由外地人向本地市民身份的彻底过渡，缺乏市民意识，造成外来人口在心理、社会情感、社会价值观念上与本地民众的隔阂、对立、分裂，产生受歧视、受排斥的感觉。再次，政府对外来人口的保障措施较少，失业外来工人、无业人员均无法有效得到政府救济，生活不稳定，。因此，使外来人员产生不平衡心理，认为勤苦劳作也不能改变“二等公民”的现实，引起其对社会、人生的理解偏差，在本能上的对立情绪，一旦遇上诱因，便会引发违法犯罪行为
2、管理工作不到位。
政府对外来人口的暂住证管理、出租屋管理、户籍管理等还不到位，存在治安盲点，难以对外来人口犯罪起到抑制作用：
关于暂住证的管理，在外来人口管理制度上有外来人口要办理暂住证的要求，但实际相当一部分外来人口没办暂住证，从而脱离管理视线，一定程度上助长了其作案的气焰；同时，政府部门对外来人口管理底数和范围不清，难以切合实际的投入人力、物力、精力来进行管理，由此造成管理滞后，放纵了外来人口犯罪。
另外，外来人口租赁房屋管理失控。外来人口不经审批就租住当地居民的房屋，房东只是收钱一般对租房人干什么不干预，既不安全又给犯罪分子提供了潜伏藏身之地。不法租房分子住在租赁民宅中，利用在居民区内活动不易发现，房东只是收钱一般对租房人干什么不太干预和没有相关部门管的漏洞，干一些非法勾当，致使出租屋成了卖淫、非法行医的窝点，甚至变成了地下黑加工厂，而且犯罪分子利用租房比较便利的条件，经常变换住处，躲避政府执法部门的取缔和打击。如：大量案件表明，存赃货、嫖娼、强奸等大都是在租住房内完成。
有关部门与外来人口原籍缺乏有效沟通，现今对流动人口的管理还有很大的漏洞，仍然主要停留在办个登记手续，收收管理费这一水平上，对流出地的一切情况无从查起，对在流入地的表现情况更是一无所知，造成派出地与流入地双方管理脱节。因此，当流动人口作了案，发案地公安机关难以掌握其行踪，户口所在地公安机关也提供不出有价值的资料，导致流动人口大面积失控，对流动人口打击不力。
同时，目前对外来人口日常管理工作还存在不到位的现象，特别是国务院在取消收容遣送制度后，如何妥善管理这批被收容遣送站释放的三无盲流人员以及源源不断从外省市贫困地区涌入南海的大量盲流人员，政府部门、司法机关必须对其进行合理的引导、控制和依法整治，而目前与之相配套的各项法律制度还存在着一定的滞后性，使城市本应发挥的预防外来人口犯罪的功能未能体现出来，反而给一些犯罪分子产生犯罪更容易、逃避打击更轻松的感觉，一定程度上助长了其连续作案的气焰。
3、由于对流动人口的管理工作不到位，导致打击流动人口犯罪不力，当前公安机关在打击处理流动人口犯罪中存有“三难”：一是查证难。流动人口来自四面八方，而公安机关之间的协作问题没有很好解决，造成查证难度大。二是取证难。流动人口犯罪多选择在夜间人员稀少的地方实施，一旦得手，便逃之夭夭，即使抓获，也很难取得有力的直接证据。三是罪证落实难。现今犯罪分子大多具有一些反侦查手段，给案件的侦破工作增加了很大的难度，罪证落实甚为艰难，许多赃物也无法追回。由于存在以上“三难”，导致的后果一是破案率低；二是案犯难归案，特别是重特大案件的在逃犯；三是侦查、起诉、审判三个环节配合不够密切，造成流动人口犯罪案件经常久拖不决。另外，由于警力严重不足，大大削弱了快速反应能力，从而更增加了破案、追捕和取证的难度
4、同乡不良风气的影响。人是需要结群的动物，从农村来到城市的外来人口更需要社群的帮助。外来人口身处举目无亲的城市中，城市环境是完全陌生的，到处充满着危险，单靠个人的能力很难在城市里立足并生存下去。因此，他们必须结伙结群，互帮互济，相互照应，以群体的力量来弥补个人力量的不足，除此以外没有别的选择。由于二元社会结构的存在，外来人口几乎不可能进入城市居民的交往圈子，只能在同样是外来人口的亲友和同乡中结成一个个相对的小群体。聚居一处的外来人口群体通常自发地组织起来，彼此相互帮助，提供服务，甚至共同确立一些简单的规则，形成有一定组织化程序的社群，学术界通常称为"自组织"。因此，外来人员容易受老乡的影响，特别是失业或生活没有保障时，老乡提议犯罪，很多外来人员均是一拍即合，加入到共同犯罪中。因此导致我区的共同犯罪形势较严重。

        （三）、社会原因（根本原因）。
首先，我国社会主义初级阶段的主要矛盾即人们的日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾的客观存在，是外来人口犯罪的根本原因。其次，由于社会生产力水平落后，我国社会财富的总量有限，这决定了我国的社会主义只能实行以按劳分配为主多种分配形式相结合的社会产品分配制度，而不能实行按需分配。这样在对整个社会财富进行人均分配时，不可避免地要存在着差异和不公平的现象，由此而形成的人与人之间关系的不协调甚至是冲突再所难免，犯罪的发生也就不足为奇了。此外，我国现阶段外来人口问题的产生及其犯罪问题的严重，不能说不与人口负担过重有关。外来人口犯罪的根源还在于外来人口的个体利益与社会利益的冲突。城乡之间经济发展和人们生活水平的差距是外来人口流动根本动力，是引发有关外来人口问题的始作俑者。深究外来人口流动的深层原因，经济原因是一个根本性的动力。

        三、 降低外来人口犯罪率的对策：：
        （一）、阻断促成犯罪的客观条件：
        首先，要加强对出租屋的管理： 为有效解决出租房屋管理失控的问题，预防和控制外来人口犯罪，对外来人口应实行“以房管人”，对暂住人口和出租房屋实行全区联网管理，由专门的社区民警分片负责。首先，建立外来人员专门的“户口”管理系统。具体而言，由各派出所负责逐街、逐巷、逐门、逐户、逐人登记本辖区的出租房屋和暂住人口，特别是加强对单身租住户、无业人员租住户、多人合租户、旅馆式出租户的管理和控制。在此基础上，对可出租私房要加以核定，对经核定可供出租的房屋采取“挂牌”制度，或按照“托管自愿，责任分离，有偿服务，专款专用”原则，要求房东实际居住地与出租房屋分离或房东年老体弱、文化程度低、无管理能力的，应当将出租房屋委托给托管员进行管理。房东有管理能力的，也可委托管理。委托管理的房东必须与托管员签订协议，由托管员承担治安责任。同时对可出租私房的业主进行法制、规范教育，使私房业主共同承担管理责任和治安责任，要求私房业主定期将私房出租的登记与注销情况向社区外来人口办公室和社区公安派出所报告
在摸清底数的基础上，建立并联结出租房屋和暂住人口数据信息网，以便比对逃犯信息，及时发现藏匿在出租房内的外来犯罪人员，并建立政府牵头，公安为主，劳动卫生、工商、税务、建委、城管、中介机构等部门齐抓共管的管理机制。政府在宏观上发挥监督协调作用成立或完善相关机构，明确部门的管理职责，实现出租屋管理信息共享，落实管理责任制，并且要建立一支由专职力量、户口协管员及各综治力量参与的能战、善管、量足、质高的管理队伍，将出租屋管理工作触角延伸到每个角落；要加强租赁中介机构的管理，完善预警网。工商部门应定时对中介机构进行严格审核；建立、完善房屋中介登记、汇报制度，统一中介收费标准；公安机关在政府的协调下，与工商、房产等部门加强沟通合作，责任区民警、协管员等应主动与中介机构联系，收集有关房屋租赁信息，掌握出租屋的租赁动态变化。 最后，社区民警应将辖区实有人口管理作为工作重点和主业，在破获重大暂住人口犯罪案件后，要对发案前的管控情况进行倒查，对因失职失责造成出租房屋和暂住人口漏管失控，从而贻误破案战机的，以及未及时发现犯罪嫌疑人在辖区藏匿的，严肃追究社区相关责任人的外来人口管理疏漏责任。
其次，要加强对暂住证的管理：可比照北京市的作法，如果外地人员在南海居住三年以上，暂住就业正当合法，无违法犯罪问题，即可以领取A型暂住证；符合后两个条件，但来南海时间一年以上不足三年，可领取B型暂住证；对来南海时间不足一年符合办证条件的，发放C型暂住证。政府针对持有A证者，着重做好对他们的服务保护工作；对持有B证者，提高其自我管理、自我教育、自我约束的自觉性；持有C证者将作为重点管理对象，加强对他们的审查、防范和控制。对来南海三个月以上一年以下的作为重点工作对象，对来南海不足三个月的人员作为重点管理查控对象，及时发现打击混杂其间的违法犯罪分子。以前对外来人口管理都是一刀切，没有区别对待，如果实行分类管理有助于肯定外来人口的积极作用，将他们真正作为城市人口的一个有机组成部分，逐步纳入现行的人口管理体制，还可降低管理压力，对外来人口进行有的放矢的管理。
再次，加强对外来人口户籍的管理： 应加强对外来人口管理中的信息共享与沟通， 坚持以“流入地为主，流出地配合”的管理体制和综合治理的工作措施，注意加强与案犯流出地的公安机关的联系，推行双向管理、双向监督、双向服务制度，架起两地信息互通、齐抓共管的“桥梁”，克服地方保护主义和小集体主义的思想，树立全国一盘棋的观念.
因此，第一，有关部门应建立人口流动的信息化管理系统，强化异地劳动协作，保证人口流入的目的性、计划性。 第二，有关部门应加强和输入地的联系，民政、公安等部门应按照职能分工，密切配合，相互支持，一方面要掌握外来人口原籍情况，做好疏导、沟通和收容、遣送工作。努力使外来人口原籍对外出人员情况随时掌握。笔者建议，政府部门可先同外来人口犯罪的主要来源地广西、四川、湖南、贵州的政府部门进行相关工作的试点，再根据效果进行推广或改进。 第三，利用计算机技术，实现暂住证或身份证的磁卡化或护照化，并实现全国联网。由计算机将信息自动发至数据库备案，全国共享资信，可以节约大量的人力、物力和财力；还便于查验、统计、管理，并可使警方通过便携式识读设备随时查验ID卡暂住证的内容，最终实现全国对流动人口的动态管理。
另外，要加大打击外来人口犯罪的力度 ，建立大刑侦格局。要加强治安管理，严密安全防范。一是加强对旅店行业等流窜分子易于落脚藏身、窝脏、销脏处所的查验；二是加强户口管理，严格对暂住人口实施登记、发证、审查和管理，严格出租房屋审批制度；三是加强社会面治安巡逻和防范控制工作，建立区域联防，形成打、防、管、建协调发展的治安防范网络；四是加强对流窜犯罪的堵塞和追捕，逐步建立完善巡查制度，把民警摆在街面上，及时处理治安问题，打击流窜犯，同时对其它各种力量合理布局，把社会点面严格控制起来。
其次，要提高整体作战能力。对付流动人口犯罪，如果仅靠刑侦部门只能穷于应付，疲于奔命，无力把控主动权。只有调整警力部署，建立大刑侦新格局，充分发挥公安机关各警种尤其是刑侦部门的职能优势，以加大侦查破案的合力。刑侦部门要加强现行案件的侦破，治安、巡警部门加强社会面的控制，内保部门强化单位内部的安全防范，户政部门及时提供流动人口犯罪人员信息，基层派出所把握第一手情况资料，预审部门提前介入，树立全局观念、整体观念、合作观念，加强协作，不断提高同外来人口犯罪、流窜犯罪作斗争的水平，提高办案速度和质量，法制部门及时主动为斗争提供法律保障，形成通力配合的局面，主动发现外来人口犯罪和流窜犯罪线索，一查到底，狠狠打击。
此外，还要加强对外来人口权益的保障：在目前的情况下，我国农村的劳动力肯定有剩余。不管欢迎不欢迎，农民工肯定要往城里进，只不过是进入哪个城市的问题。所以城市必须对这些人有所规划，包括他们的住房、就业、子女入学等等，要纳入一个正规化的统筹管理，不能让他们“打游击”，否则确实很难控制。这做起来可能比较难，但是只有解决了弱势群体的福利问题，才能显示出一个社会的公正性、和谐性。假如社会两极分化太大，将会造成更大的社会动乱。而这样的动乱一旦酝酿成的话，它所造成的严重打击，可能比现在我们预防性的成本支出要高得多。
因此，要完善对外来人员的各项保障，尤其是生活保障和权利保障，使他们对城市产生认同，防止他们走到城市的对立面。政府应当利用现代技术手段建立就医卡、就学卡、社保卡等现代化管理手段，以完善的服务政策对流动人口加以全盘考虑，使流动人口的基本权益与国家财政投入之间的关系得到法律的充分保障。而这才是让所有居民，不论是外来还是本地，都安居乐业的关键。最后，外来人口犯罪有很大一部分原因是因为在城市中失业，当吃饭成为问题时而铤而走险，因此要大力发展乡镇企业，创造更多的就业机会，促使农村剩余劳动力就地“消化”，这是遏制农村人口向外流动犯罪的有效途径。

        （二）、改变外来人口的心态，增强其归属感，降低外来人口犯罪欲望。外来人口到南海后，首要的心理问题便是角色确立。要加强对来南海人口，尤其是刚来人口的角色教育，使其明确作为劳动者的身份与地位，明确劳动者的权利与义务，认识到此角色的光荣性，促其自觉地遵守市民行为规范，遵守市民公约，尊重社会公德，为树立南海良好形象、促进南海经济文化事业发展贡献自己的一份力量。在制度上，可考虑建立外来人口教育培训基地，提高其就业能力和文化素质。同时要充分利用社区资源，积极为外来流动人口提供法律咨询、就业介绍、学习、文化娱乐场所及有关生活服务，保护他们的合法权益，多给他们一些关怀，使他们多一份对所居住社区的认同感，从而减少犯罪的可能性。
其次，要加强外来人员道德教育，提高他们的道德水平。政府部门、社区及外来人员用人单位应着重加强对外来人员的法律宣传教育。知法、懂法、守法是预防和减少犯罪，以至最终消灭犯罪的前提条件。对于有单位的外来人员，所在的单位可以通过经常举办职业技能培训班及普法教育班的形式加强对外来人员的法制宣传、教育；对于住在社区内的外来人员，要以社区为管辖单位，通过设在社区的居民委员会加强对外来人口的日常监管及普法教育，积极开展类似民工学校的形式，对外来人员进行短期培训，通过学习法律、法规、安全生产等知识，掌握外出打工期间必要的法律意识和自我安全防范意识；对于在城市无定居点的三无盲流乞讨人员，则按国务院出台的《救助管理办法》，由救助站对其予以登记、安置、管理，另一方面，通过公安机关的巡警日常在路面上加强对三无盲流人员的治安巡查，对其进行合理的疏导与教育。要认识到，只有提高外来流动人口的素质，让他们懂得哪些行为是违法犯罪行为以及如何用法律武器来维护自身的合法权益，才能杜绝和防止以身试法的现象的发生。
结语：外来人口由农村向城市流动，这是无法逆转的潮流，而将外来人口拒之门外，进行监管来预防犯罪是行不通的。最好的社会政策其实就是最好的刑事政策，破解外来人口犯罪率升高问题，最终出路也在于此。如果政府很好地保护了外来人员的各项权利，让他们能够参与分享经济发展成果，让他们也能享受同本地人一样的福利和社会保障，那么城市的安全也许将得到更深层次的保障。
　　　　
附： 2003-2005年8月，侵犯社会经济管理秩序的有76人；侵犯社会管理秩序的有392人，其中毒品犯罪有228人；没有外来人员有违反军人职责、贪污贿赂、侵权渎职、危害国家安全方面的犯罪记录；而外来人员危害公共安全的则有277人，其中交通肇事就占了160人。

（此文获2005年度“佛山市检察机关加强法律监督能力建设研讨会”论文评比三等奖）